TRIBUNAL: Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contenciosoadministrativo Federal, sala III (CNFedContenciosoadministrativo)(SalaIII)
FECHA: 1992/07/16
PARTES: Video Cable Comunicación S. A. c. Instituto Nac. de Cinematografía
2ª Instancia. Buenos Aires, julio 16 de 1992.
Considerando: I. La empresa Video Cable Comunicación S. A. solicita se declare la nulidad del dec. 2736/91 y de los actos dictados en su consecuencia. Posteriormente, hace extensiva su pretensión anulatoria al dec. 949/92 que modifica en importantes aspectos al anterior, por reputarlos manifiestamente violatorios de la Constitución Nacional.
Paralelamente pide que se dicte medida cautelar ordenando al Instituto Nacional de Cinematografia que se abstenga de aplicar tales normas y cualquier otra que de sentido similar pudiera dictarse mientras tramita este proceso.
El juez de primera instancia rechazó la medida provisional requerida. Contra lo así resuelto apela la actora.
II. De los considerandos del dec. 2736/91 se desprende que ante la demora del Congreso en sancionar un proyecto de ley sobre la materia y dada la crisis que padece el cine nacional, el Poder Ejecutivo decidió ejercer las atribuciones legislativas propias de ese poder por razones de necesidad y urgencia.
Consecuentemente, el decreto extiende el impuesto establecido por el inc. a) del art. 24 de la ley 17.741 a otros hechos no alcanzados por ese régimen legal, fijando un procedimiento para establecer la base imponible y estableciendo sanciones para los casos de incumplimiento.
Por su parte el dec. 949/92 modificó parcialmente tales disposiciones estableciendo una base imponible diferente (art. 5°) y fijando la alícuota final (art. 6°).
III. El objeto de la pretensión principal deducida en este juicio consiste, pues, en cuestionar la legitimidad de dos reglamentos de urgencia y de los actos dictados en aplicación de sus normas.
Esta circunstancia proyecta sus efectos sobre el examen de la procedencia de la medida cautelar pedida.
En virtud de la potestad de autotutela que el ordenamiento confiere a la Administración Pública, sus actos gozan de presunción de legitimidad y fuerza ejecutoria. Por ello, en principio, los recursos administrativos y/o judiciales mediante los cuales se instrumenta la discusión de su validez no suspenden la ejecución de tales actos.
No obstante, la jurisprudencia admite desde antiguo que, cumplidos ciertos requisitos, la prerrogativa de autotutela encuentra adecuado equilibrio en la suspensión cautelar de los actos administrativos. Posibilidad que, con carácter excepcional, también se admite con respecto a las leyes.
El caso de los decretos de urgencia es diferente. Mediante ellos el Poder Ejecutivo se arroga el ejercicio de competencias propias del Congreso, por tanto sus normas nacen con una validez potencialmente efimera ya que su perdurabilidad en el tiempo está supeditada a la posterior ratificación legislativa.
Consecuentemente, no poseen la majestad de la ley, ni gozan de la presunción de legitimidad que el ordenamiento atribuye a los actos y normas dictadas por la administración en el ejercicio de sus competencias específicas.
En el caso de los reglamentos de urgencia, por ende, el cumplimiento de los requisitos que justifican el uso de poderes excepcionales, tanto en lo que se refiere al supuesto de hecho habilitante como al ámbito material de aplicación, debe ser examinado con mayor rigor.
La validez de los decretos de necesidad y urgencia, aun dentro del criterio sumamente amplio sostenido por la Corte Suprema en su actual integración, tiene como límite la imposición de contribuciones y tributos situaciones en la que parece imponerse la obligada participación del Poder Legislativo (CS, "in re" "Peralta" del 20/12/90 LA LEY, 1991C, 158).
IV. Desde la perspectiva que ofrece la situación descripta en los párrafos precedentes, en el supuesto de hecho concreto que se debate en este pleito y dentro del marco de apreciación sumaria propio de la cognición cautelar, prima facie se advierte la verosimilitud del derecho invocado, verosimilitud que, siendo sólo eso, basta para otorgar la protección provisional solicitada, sin que ello implique prejuzgar sobre el fondo de la cuestión planteada.
En el caso, la decisión cautelar define cuál de las partes deberá soportar las consecuencias que ocasione la duración del pleito y dada la especial naturaleza de la causa, se impone que el control de la ejecución del decreto de urgencia se adelante en el tiempo al que se concretará en la sentencia sobre su validez.
V. Del texto de los decretos 2736/91 y 949/92, en especial del último que no pudo ser valorado por el juez de primera instancia por haberse dictado con posterioridad a su sentencia, se desprende que la actora es la obligada al pago de un tributo que consiste en un porcentaje que resulte del cociente entre tiempo de trasmisión de películas y tiempo de emisión que se calculará sobre la facturación, lo cual sumado al grado de concreción alcanzado en su implementación, justifica el perjuicio ocasionado aunque en este momento no se pueda calcular su magnitud.
VI. Por las razones expuestas, encontrándose suficientemente cumplimentados los requisitos exigidos para la procedencia de la tutela provisional y no advirtiéndose que el otorgarla afecte el interés público o los ingresos al tesoro nacional corresponde revocar lo decidido por el juez de primera instancia y ordenar al Instituto Nacional de Cinematografia que se abstenga de exigir el pago del impuesto creado por los decretos impugnados. Previa caución juratoria de la actora, que dada la naturaleza del pleito opera como adecuada contracautela, notifiquese mediante oficio de estilo. Guillermo A. Muñoz. Jorge E. Argento. Roberto M. Mordeglia (por sus fundamentos).
El doctor Mordeglia dijo:
I. Que a propósito de la validez de los decretos basados en razones de necesidad y urgencia, es conocida la doctrina de la Corte Suprema en su actual composición referida al supuesto de interferencia en las relaciones contractuales, de una reglamentación estatal fundada en la verificación de tales circunstancias; permitiendo postergar en el tiempo y aun adecuar los rendimientos, de la devolución de los capitales invertidos. Esta doctrina, para admitir ese tipo de interferencia, partió de la base que aparece distinta de la imposición de tributos de la vinculación efectiva y palmaria entre la situación de emergencia y la medida dictada, en función de hechos económicos que afectasen gravemente la existencia misma del estado y el bien común (CS, doc. "Peralta", 20/12/90, LA LEY, 1991C141, especialmente consid. 24 y 26 in fine), circunstancias que demandan una particular celeridad (consid. 28). Asimismo diferenció, de modo genérico pero expreso, que en materia económica, las inquietudes de los constituyentes se asentaron en temas como la obligada participación del Poder Legislativo en la imposición de contribuciones (art. 67 inc. 2°) consustanciada con la forma republicana de gobierno (consid. 22, párr. 4°).
II. Que es dentro de ese marco que debe formularse el análisis que requiere la procedencia de una medida como la solicitada, análisis que por esta razón no puede hacerse sino limitadamente, como lo exige su carácter preliminar y perentorio, dada la grave lesión de derechos que presumiblemente implicaría la aplicación de una reglamentación frustratoria de ese límite y sin perjuicio del discernimiento que corresponda en la sentencia definitiva.
III. Que según la fórmula utilizada por el art. 1° del dec. 2736/91, el impuesto establecido por el inc. a del art. 24 de la ley 17.741, se aplicará además, a otros hechos considerados gravados, entre los que se encuentra la exhibición de películas por los canales de televisión o por cable. Asimismo se considera sujetos al pago del impuesto a los responsables de exhibiciones de películas por los canales de televisión por cable, fijándose un procedimiento para establecer la base imponible y quedando los infractores sujetos a las sanciones previstas por las normas en vigor (arts. 2°, 5° y 9°, en su nueva redacción por dec. 949/92).
IV. Que de la articulación de la doctrina señalada en el consid. I y las disposiciones de los decretos cuya inconstitucionalidad en definitiva se pretende, resulta probada en un grado suficiente la apariencia del derecho que se invoca.
V. Que como daño irreparable aduce la actora por una parte, estar sometida a la inscripción en un registro especial y por otra, la amenaza cierta de la exigibilidad de un tributo inconstitucional.
Con respecto a esto último, si bien es cierto que la actora no ofreció probar la disminución de sus ganancias o la existencia de quebrantos, no es menos cierto que sus intereses económicos se ven razonablemente afectados por la imposición de un tributo que en alguna medida va a influir en los precios de mercado que se fijan para el servicio que presta, lo que de todos modos tiene que ver con las modalidades de la base imponible recientemente impuesta por el art. 6° del dec. 2736/91, modificado por el dec. 949/92, que no parecen permitir de inmediato, una cuantificación precisa. Y para esa conclusión no puede omitirse considerar que a la medida del perjuicio cierto y directo, no es ajena la ponderación del probable grado de ilegitimidad, que en este momento preliminar, aparentan las normas cuestionadas.
Además, con el dictado de las resoluciones que también se cuestionan es dable concluir que la actividad estatal ha llegado a un grado de concreción suficiente como para hacer presumir el acaecimiento del daño.
En cambio, tal perjuicio no puede derivar de la obligación de inscribirse en los registros a que alude el art. 4° del dec. 2736/91, porque de esa inscripción no resulta de modo inmediato aquella consecuencia.
VI. Que esta sala no desconoce las precauciones con que ha de analizarse la procedencia de las medidas cautelares, con arreglo a la doctrina de la Corte Suprema ("in re": "Trebas", 22/6/89, D. F., t. 47, p. 133 y "Firestone de Argentina S. A.", 11/12/90, LA LEY, 1991B, 295, "Derecho Tributario", t. II, p. 79) empero se estima que en el caso, el gravísimo perjuicio social causado por la ilegítima afectación del régimen de los ingresos públicos a los que alude el Alto Tribunal dificilmente puedan ser predicados del tributo extendido por los dec. 2736/91 y 949/92, que se refieren a una contribución especial o impuesto afectado según el punto de vista en que el intérprete se coloque (ver Miceli, "Curso de derecho tributario", 1974, p. 63 y sigts. y 78 y sigts.), pero en todo caso no atribuibles a las erogaciones del presupuesto general.
VII. Circunscripto así el objeto de la medida innovatoria, estrictamente a las consecuencias derivadas del pago de un tributo que se tilda de inconstitucional, cabe adecuar lo pedido a los términos que sobre la base de las consideraciones anteriores se consideran justos, es decir, impedir que se haga efectiva la carga económica del impuesto, lo cual no importa necesariamente que se afecte la fiscalización o verificación del caso o el seguimiento de los trámites que se consideren pertinentes para determinar los créditos del Instituto Nacional de Cinematografia.
Por tanto, se revoca lo decidido a fs. 30 y se hace saber al Instituto Nacional de Cinematografia que deberá abstenerse de iniciar acciones tendientes a obtener el pago del tributo a que aluden los decs. 2736/91 y 949/92, sin perjuicio de ejercer las demás facultades que dichas reglamentaciones prevean, previa caución juratoria. Roberto M. Mordeglia.
